Фарид хусаинов

Сетевое издание Ведомости (Vedomosti)

Решение Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
(Роскомнадзор) от 27 ноября 2020 г. ЭЛ № ФС 77-79546

Учредитель: АО «Бизнес Ньюс Медиа»

И.о. главного редактора: Казьмина Ирина Сергеевна

Телефон: +7 495 956-34-58

Сайт использует IP адреса, cookie и данные геолокации Пользователей сайта, условия использования содержатся в
Политике по защите персональных данных

Любое использование материалов допускается только при соблюдении

правил перепечатки и при наличии гиперссылки на vedomosti.ru

Любое использование материалов допускается только при соблюдении

правил перепечатки и при наличии гиперссылки на vedomosti.ru

Решение Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
(Роскомнадзор) от 27 ноября 2020 г. ЭЛ № ФС 77-79546

Сайт использует IP адреса, cookie и данные геолокации Пользователей сайта, условия использования содержатся в
Политике по защите персональных данных

Петербурго-Московская дорога была построена на казенные средства – но это было скорее исключением

/ Southern Methodist University

В ноябре 2017 г. российские железные дороги отметили свое 180-летие. Но история развития отрасли в далеком XIX веке интересна и сегодня, помогая лучше понять, как функционируют экономические институты в условиях вертикали власти, в условиях активной роли государства в экономике.

Как известно, железные дороги в России не всегда были государственными. Первые полвека своего существования отрасль развивалась преимущественно по американской и британской модели, со множеством конкурирующих друг с другом частных компаний и сравнительно небольшим количеством государственных (казенных) железных дорог. Еще в 1881 г., концу правления Александра II, частными были 93% российских железных дорог и только 7% сети – государственными. А к концу 1890-х гг. расклад был принципиально иной: теперь уже 70% сети принадлежало государству. Почему ситуация изменилась и какую роль тут сыграла коррупция на самом высоком уровне? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо посмотреть на историю развития железных дорог не через призму истории царей и генералов, отдающих приказы, а на стимулы, которые порождали институциональные особенности экономики России XIX в.

Железные дороги США считаются одной из самых эффективных в экономическом смысле транспортных систем

Большинство экономистов смотрят на мир сквозь призму экономического детерминизма, полагая, что экономика всегда первична, а все остальное вторично. Но зачастую именно политическая культура страны определяет, каким путем пойдет экономическое развитие тех или иных отраслей и экономики в целом, какие формы государственного вмешательства будут считаться недопустимыми, а какие – возможными, какие реформы – неприемлемыми, а какие – желательными и необходимыми.

Хорошей иллюстрацией тезиса о влиянии политической культуры на экономическое развитие служит история зарождения и бурного развития железных дорог в США в XIX в., результаты которого определили то, как сейчас устроена железнодорожная система в США.

В отличие от российских железных дорог в секторе грузовых перевозок США частные железнодорожные компании владеют и инфраструктурой, и подвижным составом – локомотивами и вагонами. Конкретный населенный пункт может обслуживаться одной или несколькими железнодорожными компаниями, и нередко пара крупнейших городов обслуживается сразу двумя или тремя «параллельными» железными дорогами, конкурирующими в борьбе за клиентов. Слово «параллельный», впрочем, не всегда следует понимать буквально: параллельные в экономическом смысле маршруты могут достаточно отличаться друг от друга географически – важно, что они представляют собой экономичную альтернативу для предприятий, желающих перевезти груз.

На рынке железнодорожных грузовых перевозок США работает более 560 частных компаний, из них семь относятся к так называемым дорогам первого класса (это самые крупные железнодорожные компании, на которые в сумме приходится около 65–70% всей эксплуатационной длины и более 90% выручки всех железных дорог; две из них – канадские компании, работающие на территории США), более 30 компаний – к региональным железным дорогам (охватывают, как правило, несколько соседних штатов, эксплуатационная длина – от 420 до 700 км), более 300 компаний – к местным железным дорогам (протяженность таких дорог обычно не превышает 560 км). Еще около 200 частных компаний владеют отдельными сортировочными станциями и контейнерными терминалами (они же их и эксплуатируют). Впрочем, в железнодорожной отрасли США есть и государственные компании: Amtrak, которая осуществляет практически все пассажирские перевозки в стране, но не занимается грузовыми перевозками, и Alaska Railroad – небольшая государственная железная дорога на Аляске.

Благодаря частной собственности железные дороги США считаются одной из самых эффективных в экономическом смысле транспортных систем. Степень эффективности можно проиллюстрировать таким показателем, как количество работников железных дорог, приходящихся на 1 км эксплуатационной длины путей. В начале XXI в. в США этот показатель составлял один человек на километр, в России – примерно 11 человек на километр.

Понять, как США удалось создать такую эффективную железнодорожную систему, поможет история ее становления в XIX в.

Политическая культура как совокупность ценностей, мнений, обычаев и традиций того или иного общества часто уходит корнями в те времена, когда формировалась сама модель государства. США изначально создавались как конфедерация отдельных штатов, с высокой степенью автономии, поэтому идея децентрализации была органична для американского общества. Более того, федеральное правительство представлялось американскому обществу как неизбежное зло либо, как минимум, как нечто, влияние чего необходимо ограничивать.

Поэтому любое расширение функций федерального правительства воспринималось американцами с априорным подозрением. «Столкнувшись с задачей регулирования развития железных дорог, американцы исходили из того, что города и штаты должны конкурировать между собой за право стать центрами транспорта и торговли, поскольку именно так были устроены первые американские поселения и впоследствии – штаты», – пишет Фрэнк Доббин в книге «Формирование промышленной политики: Соединенные штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли». Американская модель с частными железными дорогами, конкурирующими между собой, сформировалась, по Доббину, именно потому, что «идея местного самоуправления составляла основу всего политического порядка в стране».

Американское общество XIX в. всячески возражало против активности государства, и в особенности федерального правительства, в этой сфере, полагая, что риски от централизации власти в руках крупных компаний слишком велики и что если крупная частная компания еще вынуждена играть по рыночным правилам, то крупная государственная компания, очевидно, будет представлять угрозу для рынка и для общества.

В 1886 г. член палаты представителей от Техаса Джон Рейган сформулировал эту мысль так: «Железнодорожные управляющие советуют создать всеобщее объединение или федерацию всех железных дорог страны, признать его и придать решениям силу закона. Конституция не дает конгрессу такого права. Это привело бы к созданию одной обширной и могущественной монополии из нескольких ныне существующих; подобный курс позволил бы такой монополии контролировать транспорт и торговлю всей страны и распоряжаться жизнью и свободами народа».

Конечно, и в США время от времени появлялись мысли о необходимости государственного строительства железных дорог или их государственной эксплуатации. Но небольшой опыт участия в той или иной степени государства в строительстве железных дорог на этапе зарождения отрасли породил очень скептичное отношение американцев к государственной активности в этой сфере. В частности, когда в конгрессе обсуждалось строительство на федеральные средства железной дороги, проходящей через весь континент, 15-й президент США Джеймс Бьюкенен заявил, что такая схема финансирования «увеличит возможности исполнительной власти по раздаче постов и должностей до угрожающих масштабов и приведет к систематическим злоупотреблениям и коррупции». Непосредственная господдержка отрасли, полагали американцы, ставит под угрозу личные свободы и подрывает легитимность государства, и поэтому такая поддержка частных предприятий была запрещена. Многие штаты издали законы, запрещающие участие государства в финансировании железнодорожного строительства. Штат Нью-Йорк в 1846 г. первым ввел запрет на государственное финансирование железных дорог, затем в течение следующих 15 лет его примеру последовали Айова, Западная Вирджиния, Калифорния, Канзас, Кентукки, Миннесота, Мэн, Мэриленд, Небраска, Невада, Огайо, Орегон и Пенсильвания. В 1872 г. конгресс обязался впредь не выдавать земельные участки железнодорожным компаниям (ранее выдача земли также фактически была формой поддержки железнодорожных компаний, только не федеральным правительством, а правительствами штатов).

Все это положило конец активному участию сначала федеральных, а затем и местных властей в строительстве железных дорог: целью госполитики была провозглашена не финансовая поддержка, а обеспечение неприкосновенности экономических свобод владельцев железных дорог и их клиентов.

Развитие железных дорог в отсутствие госрегулирования можно проиллюстрировать тремя примерами, которые непривычны для российской традиции.

Первый пример – установление единой ширины железнодорожной колеи. В США ни штаты, ни конгресс не могли предписывать железным дорогам, по каким стандартам им работать, и в результате каждая железнодорожная компания могла самостоятельно выбирать ширину колеи. В итоге к 1881 г. половину общей протяженности американских железных дорог составляли линии, ширина колеи которых отличалась от наиболее популярного формата – 4 фута 8,5 дюйма (1435 мм). Лишь в 1881 г. появилась частная организация, которая занялась стандартизацией железнодорожной колеи и убедила железнодорожные компании по всей стране предпринять работу по приведению ширины колеи к стандартным 4 футам 8,5 дюйма.

Третий пример – стандарты сигнализации. Разные компании разработали множество сигнальных стандартов, и по мере интеграции железных дорог в единую сеть машинистам все чаще встречались незнакомые сигналы. Однако, как писал Колин Данлеви в книге «Политика и индустриализация», «железнодорожные компании твердо придерживались мнения о недопустимости установления стандартов сигнализации на федеральном уровне, исходя из того, что правительство не должно вмешиваться во внутренние дела компаний». Соглашение о едином национальном стандарте сигнализации было принято лишь в 1884 г. Но инициатором стандартизации стало не государство, а сами компании, когда поняли, что выгоды от подобной стандартизации перевешивают издержки на ее проведение. В итоге в США было создано более 20 различных ассоциаций, занимающихся вопросами стандартизации, координации и согласования различных аспектов организации железнодорожного дела.

Общество отказывалось от централизации, даже когда речь шла об очевидно полезных усовершенствованиях. В 1873 г. Эли Джанней запатентовал изобретенную им автосцепку, в 1872 г. (по другим данным – в 1869 г.) Джордж Вестингауз – пневматический тормоз. Эти изобретения существенно повышали безопасность, в том числе работников железных дорог. Но заксобрания штатов отказывались сделать применение такого оборудования обязательным – и в течение 25 и 24 лет соответственно использование автосцепок и пневматических тормозов было делом добровольным.

Таким образом, именно американские политические институты и политическая культура обусловили создание той модели развития сети железных дорог, которая сложилась в США. И это оказалась успешная модель: если в 1870 г. эксплуатационная длина железных дорог США составляла 85 000 км (почти столько же, сколько в России сегодня), то за следующие 10 лет она была удвоена (186 000 км), а за следующие 15 лет еще раз удвоена (373 000 км к 1895 г.). Так безо всякого участия государства и без различных «федеральных программ модернизации транспортной инфраструктуры», просто опираясь на частную собственность и энергию нерегулируемого рынка, США добились самых впечатляющих темпов роста железнодорожной инфраструктуры в истории железнодорожного транспорта.

5% из казны

Сначала новый царь хотел развивать железные дороги за счет казны, но оказалось, что его отец, император Николай I, оставил страну в долгах. Денег в казне не было. Специально организованная комиссия во главе с главноуправляющим путями сообщения Константином Чевкиным и при активном участии министра финансов Михаила Рейтерна пришла к выводу, что сооружение железных дорог должно вестись не на государственные, а на частные средства.

Но была одна проблема: капитал не хотел притекать в неизвестную авторитарную страну. Тогда правительство предложило гарантировать всем, кто готов прийти на этот рынок, 5%-ную прибыль на вложенный капитал: иными словами, правительство брало на себя обязательство доплатить предпринимателям из бюджета, если прибыль их по факту оказывалась ниже этого уровня.

И идея сработала: ставка на частное железнодорожное строительство вызвала настоящий бум строительства. Авторы фундаментальной трехтомной «Истории железнодорожного транспорта России» отмечают, что «за пятилетие с 1868 по 1872 г. было построено почти в два раза больше железнодорожных линий, чем за предыдущие 30 лет».

Представление о масштабах бума дает такой факт: в 1866 г. правительство выдало только одно разрешение на изыскание новых линий, в 1869 г. их было выдано уже 139. В 1861–1873 гг. в стране возникло 53 железнодорожных общества с акционерным капиталом в 698,5 млн руб., а в целом более 60% акционерного капитала 1860-х гг. в России приходилось на долю железнодорожного транспорта.

Темпы строительства впечатляют. В 1868–1872 гг. среднегодовой показатель прокладки новых линий составил 1913,8 км/год, в 1873–1877 гг. – 1305,6 км/год. За всю историю российских и советских железных дорог эти показатели были превышены только однажды, когда в 1898–1907 гг. на казенные средства была построена большая часть Транссиба.

Лучше меньше

Всего при Николае I были построены три железные дороги: Царскосельская, которая соединила Петербург и Царское Село с продолжением до Павловска (построена на средства частного акционерного общества), Варшавско-Венская (построена частной компанией польских банкиров и затем выкуплена российской казной с оплатой всех расходов на строительство плюс 4% сверх того – за 4,5 млн руб. серебром) и Петербурго-Московская (построена на государственные средства).

Но на этом строительство новых дорог в николаевской России прекратилось. «Николай, приняв практически единоличное решение о начале сооружения дороги наперекор мнению других правящих сил страны, твердо заявил, что целесообразности иных железных дорог в России он пока не видит», – сообщает летописец истории железных дорог Алексей Вульфов в книге «История железных дорог Российской империи». По свидетельству инженера путей сообщения Антона Штукенберга, на заседании Комитета министров 1 февраля 1842 г. Николай I говорил, что «насколько он убежден в пользе и необходимости сооружения железной дороги между столицами, настолько же он считает ненужным пролагать теперь железные дороги в других местностях России».

В итоге к середине XIX в.отставание России по темпам строительства железных дорог от развитых стран стало катастрофическим. По данным, которые приводит в своей монографии «Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX века» Аида Соловьева, по состоянию на 1850 г. в США в эксплуатации было 13 800 км железных дорог, в Великобритании – 10 700 км, в Германии вместе с Австрией – 7690 км, во Франции – более 3000 км. А в России к тому времени введено в эксплуатацию 381 км путей (Петербурго-Московская дорога тогда еще не была введена в эксплуатацию). По другим данным, с учетом построенных, но еще не введенных в эксплуатацию участков дороги Петербург – Москва общая протяженность железных дорог в России составляла от 520 до 600 км.

Но в 1855 г., после смерти Николая Павловича, которую Россия встретила со вздохом облегчения, на престол взошел его сын Александр II – и ситуация радикально изменилась.

Конкуренция и коррупция

Однако у гарантированного государством дохода была и обратная сторона.

Железнодорожные тарифы в России вплоть до 1889 г. не регулировались государством. Железные дороги конкурировали между собой, снижали тарифы, что приводило иногда к убыточности перевозок. Дороги не были этим особенно озабочены, ведь их прибыльность была гарантирована государством, а дефицит бюджета железных дорог покрывался за счет госсредств. По данным «Краткого отчета о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889–1913 гг.», «убытки казны по участию в железнодорожном хозяйстве» достигали в середине 1880-х гг. 50 млн руб. в год» (впрочем, этот показатель сильно менялся от десятилетия к десятилетию).

Когда за компенсацией из казны обращается одна убыточная дорога – это, может быть, не так уж и страшно. Но когда их становится много, то денег на всех не хватает. Крупные компании сразу смекнули, что делать в этой ситуации: доступ к бюджету мог дать доступ к первому лицу. В условиях монархии – к императору. Они стали приглашать в советы директоров своих компаний родственников императора и высоких правительственных сановников, а также их родственников, которые, будучи вхожи к царю, периодически получали для патронируемых ими обществ не только выгодные подряды, кредиты, но и решения об уплате долгов за счет казны и иные способы «приватизации прибылей и национализации убытков». Акционерами, например, Общества Саратовской железной дороги были наследник-цесаревич Николай Александрович, великие князья Александр, Владимир и Алексей, а также многие придворные лица.

Император лично принимал участие в процессе. Заместитель министра путей сообщения Андрей Дельвиг (брат Антона Дельвига – товарища Пушкина по Царскосельскому лицею) в своих мемуарах «Полвека русской жизни» писал: «Доходили до меня смутные об этом слухи, но я большею частью им не верил, и вдруг в начале 1871 г. передо мною разоблачается картина этих злоупотреблений, в которых принимает участие сам государь».

В марте 1871 года при одном из этих докладов государь, говоря о предстоящих к устройству в этом году железных дорогах, сказал мне: «Ты отдашь дорогу к Ромнам Ефимовичу и Викерсгейму, а Севастопольскую – Губонину; Кавказскую же впоследствии можно будет отдать Полякову».

И, описав ситуацию, Дельвиг подытоживает: «До настоящего года я полагал, что в России есть по крайней мере одна личность, которая, по своему положению, не может быть взяточником, и грустно разочаровался».

Причины, по которым убытки частных железных дорог субсидировались казной (помимо официальных государственных гарантий на вложенный капитал), были просты и традиционны для Российского государства XIX в.: там, где велика роль государственного регулирования, роль чиновников, там появляется коррупция. Ресурсы компаний тратятся не на повышение эффективности работы, а на завоевание расположения чиновников, которые и покрывают убытки таких формально частных, но фактически тесно сросшихся с государством компаний. Так происходит изменение системы стимулов. Стимулы понравиться потребителям исчезают; вместо них появляются стимулы «понравиться» государству.

Поняв, что бороться с этим в одиночку невозможно, а Александр II, как, впрочем, и все последующие цари, лояльно относился к коррупции в своем окружении, Сергей Витте (успевший поработать и министром путей сообщения) придет к выводу, что раз уж все равно убытки плохо управляемых обществ покрываются казной, а отделить присосавшихся к бюджету великих князей и прочих родственников императора или высоких чиновников невозможно без радикальных политических реформ, то проще выкупить эти дороги в казну и сделать их государственными в надежде, что масштабы субсидий уменьшатся вследствие уменьшения роли «просителей» денег из бюджета. Тогдашние чиновники министерства путей сообщения обладали куда меньшим административным весом, чем родня царей и генералов, и, не имея возможности обращаться к царю за помощью, не могли так же активно выкачивать деньги из казны. Парадоксально, что именно Витте – самому ярому стороннику частных, а не государственных железных дорог – пришлось, когда он перешел из бизнеса во власть, проводить политику выкупа частных железных дорог в казну.

Среди историков нет консенсусной оценки суммы, в которую обошелся казне выкуп железных дорог, оценки зачастую строятся не на отчетах, а на реконструкции. В чем сходятся практически все авторы, так это в том, что государство заплатило за эти дороги больше, чем потратили на строительство подрядчики, концессионеры и владельцы; собственно, именно поэтому многие из так называемых железнодорожных королей так охотно продали свои дороги в казну.

Таким образом, как это часто бывает, основной причиной государственного вмешательства стало исправление негативных последствий предыдущего государственного вмешательства.

Какие уроки можно извлечь из этого сюжета?

Во-первых, коррупция изменила систему стимулов для отдельных компаний таким образом, что повышение экономической эффективности железнодорожного бизнеса постепенно стало невозможным.

Во-вторых, она изменила всю систему стимулов в отрасли: вам не нужно стараться понравиться потребителю, вам нужно понравиться чиновнику. Именно близость к чиновнику, близость к вертикали власти становится главным конкурентным преимуществом. И да, плохая новость для любителей старины: наш капитализм был crony capitalism.

В-третьих, реакцией на разгул коррупции может стать не возврат к нормальным бизнес-практиками, характерным, например, для британского или американского путей развития, а рост популярности идеи национализации – левой идеи, которая воспринимается частью общества как источник справедливости. Парадоксально, но в этом смысле люди, которые сегодня борются с коррупцией, даже если это иногда выглядит левым популизмом, на самом деле, возможно, спасают капитализм, спасают рыночную экономику.